Dossier

« Une loi organique pour redonner l’initiative »

Interview
Géraldine Chavrier Oser l’expérimentation régionale

Comment l’expérimentation s’est-elle appliquée aux collectivités ?

L’expérimentation a existé bien avant la révision constitutionnelle de 2003. Elle concernait les services de l’État. Dans les années 90, l’État a commencé à expérimenter, en lien avec les collectivités. Il y a deux types d’expérimentations. La première forme correspond à une vraie interrogation : est-ce que l’État est mieux placé que les collectivités pour gérer cette compétence ? Cette forme est celle de l’expérimentation par les Régions du Train express régional, rendue possible par la loi d’orientation du 4 février 1995. Sept Régions ont expérimenté ce transfert de compétence, et en 2000 la loi SRU a acté le succès et l’a généralisée. Cette forme est aussi celle de l’expérimentation du transfert des fonds structurels européens, généralisée en 2014 à toutes les Régions.

Et la deuxième forme ?

La deuxième forme d’expérimentation est purement normative. Elle permet à une collectivité de déroger à la loi ou au règlement en adoptant des normes différentes. Elle s’est développée à partir de l’invalidation par le Conseil constitutionnel de la loi sur la Corse du 22 janvier 2002.

Quel est le cadre constitutionnel actuel ?

Il y a deux cadres pour l’expérimentation. Tout d’abord, celui de l’article 37-1 pour la première forme d’expérimentation. Il se borne à dire que la loi et le règlement peuvent comporter des dispositions à caractère expérimental pour un objet et une durée limitée. Il a été introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, sous le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. La Constitution ne prévoit ni évaluation ni obligation de généralisation. Elles sont sous-entendues. L’article 72 de la constitution donne le deuxième cadre, pour la deuxième forme d’expérimentation. Il est plus révolutionnaire. Il autorise les collectivités à déroger aux lois et aux règlements en adoptant elles-mêmes les normes concernées, de façon à mieux répondre aux défis locaux.

Pourquoi ce cadre est-il resté lettre morte ?

Entre l’élan constitutionnel et la loi organique du 1er août 2003, il y a eu beaucoup d’oppositions et la loi organique a fermé la porte aux expérimentations. Il n’y a pas d’initiative des collectivités locales. C’est le Parlement ou l’exécutif qui décide quelle expérimentation, quel type de collectivités pourra y prétendre, les conditions à remplir… Ensuite les collectivités locales peuvent par une délibération motivée être candidates. Le préfet assortit cette délibération de ses propres constatations, et le gouvernement vérifie que les conditions légales sont remplies. Tout est verrouillé au départ. Ensuite, l’expérimentation dure au moins cinq ans, et jusqu’à neuf ans. Et à l’issue de l’expérimentation il y a une obligation soit de généralisation, soit d’abandon. Lourd et contraignant, ce cadre de 2003 n’a pas été appliqué. Seul exemple de début d’application, l’expérimentation du RSA par les départements n’a pas été menée à son terme. Par ailleurs, la procédure d’expérimentation, qui implique nécessairement une évaluation, n’est pas toujours respectée. Ainsi lorsque la loi a créé le schéma régional de développement économique sous une forme expérimentale. Toutes les Régions s’en sont emparées avec succès, il n’a jamais été évalué et il a été pérennisé par la loi.

Le président Macron s’est engagé à déverrouiller la loi. Comment faire ?

C’est la première fois que j’entends un président de la République être aussi peu précautionneux pour évoquer la diversité territoriale. Je le crois convaincu qu’il faut passer d’une égalité formelle à une égalité réelle, dans laquelle on accepte la différence pour que tout le monde ait les mêmes chances. On s’adapte au territoire. Mais dans la pratique, le cadre trop rigide résulte de la loi organique, et pas de la Constitution. Donc pour moi il faut modifier la loi organique pour permettre le pouvoir d’initiative des collectivités locales, en donnant moins de pouvoirs à l’État pour fixer les conditions. Et deuxièmement il faut permettre de déroger à cette obligation de généralisation ou d’abandon à l’issue de l’expérimentation. Cela n’a pas de sens. Il faut reconnaître qu’il y a forcément une différence de situation qui justifie un résultat différent de l’expérimentation selon les territoires. Cette acceptation de la norme différente sera facilitée par la loi NOTRe de 2015 qui permet à un conseil régional de proposer des modifications des lois ou des règlement qui concernent SON organisation, SES compétences ou SON fonctionnement.

La délégation de nouvelles compétences aux Régions nécessite-t-elle une nouvelle loi ?

L’expérimentation, la délégation de compétences, c’est un peu la même idée qui consiste à tester le transfert d’une compétence ou une réorganisation. La délégation de compétences n’est pas nouvelle, elle existe dans le code général des collectivités territoriales (l’art.  L1111-8-1 introduit en 2014). Pour l’État la délégation est plus facile, car il garde la maîtrise. Il signe une convention, fixe les objectifs, organise le contrôle, et la collectivité exerce au nom et pour le compte de l’État. La délégation de compétence est en plein essor entre collectivités ou avec l’État, et il ne faut pas la limiter pour des raisons de doctrine. C’est un bon moyen pour l’État de lever ses réticences. Il délègue et se rend compte qu’une collectivité peut bien faire les choses, cela le rassure. Cela peut-être un bon moyen de progresser.

Les services déconcentrés de l’État peuvent-ils être placés sous l’autorité du président de Région en cas de délégation de compétences de l’État au Conseil régional ?

La mise à disposition des services déconcentrés est prévue par la loi. Le président de Région pourra avoir une autorité sur ces services sans transfert des agents à la Région. Il n’aura pas de pouvoir statutaire. En revanche c’est lui qui dirigera les agents au quotidien pour l’exercice des missions correspondantes.

Comment mettre en place un pouvoir réglementaire délégué pour les collectivités territoriales ?

Ce n’est pas le Premier ministre qui va décider par décret qu’il va permettre aux collectivités d’appliquer la loi à sa place. Ce ne peut être que la loi qui le décide. C’est la loi qui fixe les principes de la libre administration des collectivités, répartit les compétences. L’autre moyen de permettre l’application des lois par les collectivités pour adaptation aux territoires, c’est que le pouvoir réglementaire national se taise un peu. Les collectivités ont un pouvoir réglementaire, c’est prévu par la Constitution. Celui-ci est subsidiaire : tant que le Premier ministre n’est pas intervenu, elles peuvent intervenir. Il suffirait que le moratoire réglementaire soit appliqué comme tel et que le principe de proportionnalité du pouvoir réglementaire étatique soit enfin promu. Le premier ministre doit prendre les mesures strictement nécessaires à l’application de la loi, les autres mesures réglementaires étant laissées aux collectivités. Il suffirait que les décrets se taisent pour changer la donne !

Dans les collectivités d’Outre-mer et de Corse, y-a-t-il des expérimentations intéressantes pour l’Hexagone ?

Cela devient difficile. Dans les années 90 et 2000, la Corse a joué son rôle de laboratoire d’expérimentation. Elle était la seule à pouvoir proposer des modifications de lois et de règlement qui concernaient l’exercice de ses compétences, de son fonctionnement. Mais depuis 2015 toutes les Régions peuvent le faire. Quant à l’Outre-mer, il y a tellement de différences avec la métropole… Une procédure d’habilitation permet à une collectivité d’Outre-mer de modifier elle-même les textes. Mais cela est lié à des spécificités locales plus lourdes. Si c’était appliqué à la métropole, cela ne serait plus conforme au principe constitutionnel d’égalité. On changerait complètement de processeur.

Et en Europe ?

Le champion de l’expérimentation locale, c’est la Suède. Dans les autres pays, l’expérimentation locale y est moins fréquente car beaucoup n’en ont pas besoin :  ils n’ont pas cette conception rigide de la loi universelle, identique pour tout le monde, qui nous conduit à chercher une solution par l’expérimentation. Derrière la question de l’expérimentation, il y a aussi celle du partage de l’élaboration de la norme : beaucoup de pays européens sont moins tendus sur ce sujet. En Europe, il y a des Régions et des Länder qui peuvent adopter des mesures législatives, d’autres qui peuvent appliquer directement la loi. L’adaptation au territoire se fait de façon beaucoup plus simple, par ces normes. Alors qu’en France nous utilisons l’expérimentation pour ne pas donner un vrai pouvoir normatif aux collectivités locales.

Contact

Géraldine Chavrier

geraldine.chavrier@gmail.com