mercredi 24 mai 2017

La Région, une longue histoire

  • 4 août 1789 : la “Nuit du 4 août” met fin aux privilèges des provinces, principautés, villes et communautés d’habitants désormais confondus dans le droit commun des Français. Cette décision consacre l’unité administrative du royaume.
  • 3 septembre 1791 : la Constitution dispose : “Le Royaume est un et indivisible : son territoire est distribué en quatre-vingt-trois départements, chaque département en districts, chaque district en cantons”.
  • 17 février 1800 : la loi du 28 pluviôse an VIII institue les préfets, nommés et révoqués par le Premier Consul, puis par l’Empereur. Les préfets sont l’organe exécutif unique du département, ils désignent les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et proposent au Premier Consul puis à l’Empereur la nomination des autres maires. Ils sont secondés par des sous-préfets dans les arrondissements.

27 octobre 1946 : reconnaissance constitutionnelle de la commune, du département et des territoires d’outre-mer comme collectivités territoriales et qui s’administreront librement par des conseils élus au suffrage universel.

Publication de « Paris et le désert français » de Jean-François Gravier. Cet ouvrage a un grand retentissement dans le contexte historique de la Libération. Il dénonce la croissance incontrôlée et le poids démesuré de la région parisienne ainsi que la centralisation qui, en concentrant l’essentiel des pouvoirs politiques et économiques à Paris, a ralenti le développement des provinces françaises.

En 1954, les comités régionaux d’expansion, d’initiative privée, sont officiellement agréés. Puis un décret du 30 juin 1955 crée vingt-et-une régions économiques de programme et un autre, du 7 janvier 1959, les transforme en circonscriptions d’action régionale, cadre obligatoire et unique de l’action décentralisée. Dans chacune d’elles, une conférence interdépartementale réunit les préfets, sous la présidence de l’un d’eux, appelé coordonnateur, pour émettre un avis sur la préparation des plans régionaux de développement, après avoir consulté les comités régionaux d’expansion.

Les décrets du 14 mars 1964 créent vingt-et-un préfets de Région. Parallèlement, sont mises en place des commissions de développement économique régional (CODER), instances consultatives composées des représentants des intérêts socioprofessionnels ou territoriaux, chargées d’émettre un avis sur toutes les questions relatives au développement économique et l’aménagement du territoire dans la circonscription régionale.

Entre 1955 et 1975, les 3.000 opérationss de délocalisations menées avec le soutien de la DATAR ont permis de créer 400 000 emplois en province. Les écarts de croissance en emplois industriels entre l’Île-de-France, les régions de l’Est et de l’Ouest se sont modifiés largement en faveur de ces dernières.

L’institution régionale reste, toutefois, une structure administrative dépourvue de toute légitimité démocratique. La crise économique à partir de 1973-1974 tend à accentuer les déséquilibres régionaux au profit des régions les plus favorisées, et notamment la Région parisienne.

Après mai 1968, le général de Gaulle soumet au référendum un projet de réforme du Sénat et de création des Régions.

Le titre Ier du projet constitutionnalisait l’existence des Régions comme collectivités territoriales. Il s’agissait des circonscriptions d’action régionale créées en 1960, plus la Corse.

Leurs compétences étaient élargies, en matière d’équipements collectifs, de logement et d’urbanisme surtout. Pour exercer ses compétences, la Région pouvait ester en justice, recourir à l’emprunt, passer des contrats, prendre des participations dans des sociétés d’économie mixte, créer, gérer ou concéder des établissements publics et conclure des conventions avec d’autres régions.

Les conseils régionaux étaient composés :

  • aux trois cinquièmes, des députés élus dans la région et des conseillers régionaux territoriaux, élus par les conseils généraux (un par département, pour trois ans) et par les conseils municipaux ou leurs délégués (les autres, pour six ans) ;
  • aux deux cinquièmes, des conseillers régionaux socio-professionnels, désignés par des organismes représentatifs, pour six ans.

Des dispositions particulières étaient prévues pour la Région Ile de France, la Corse et les départements d’Outre-mer.

 La réforme du Sénat

Le titre II du projet organisait la fusion du Sénat et du Conseil économique et social en un nouveau Sénat exerçant une fonction consultative et ne disposant d’aucun pouvoir de blocage.

L’échec du référendum du 27 avril 1969 (le non l’a emporté par 52,41% des suffrages) a temporairement marqué une pause dans le processus de régionalisation.

L’article 1er de la loi du 5 juillet 1972 dispose: «Il est créé, dans chaque circonscription d’action régionale, qui prend le nom de région, un établissement public qui reçoit la même dénomination». Le découpage territorial n’est pas modifié. La loi définit aussi les acteurs de l’administration régionale : « Le conseil régional par ses délibérations, le conseil économique et social par ses avis, et le préfet de région par l’instruction des affaires et l’exécution des délibérations, concourent à l’administration de la région » (art. 3).

Les circonscriptions d’action régionale acquièrent le statut d’«établissements publics régionaux», leur conférant ainsi la personnalité juridique et l’autonomie budgétaire. Les régions ne sont pas encore des collectivités locales. Le conseil régional est alors composé des députés et des sénateurs élus dans la région, de représentants des conseils généraux, des communes de 30.000 habitants et des communautés urbaines; le nombre des représentants des collectivités territoriales est égal à celui des parlementaires des départements concernés. Le comité économique et social, où siègent les représentants des principales organisations socioprofessionnelles, familiales et éducatives, ainsi que des personnalités qualifiées, émet un avis purement consultatif sur les questions relevant de la compétence du conseil régional.

La décentralisation fut au tout premier rang des préoccupations du Gouvernement de Pierre Mauroy, Premier ministre et maire de Lille, et de son ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre, maire de Marseille. L’article 72 de la Constitution énumère les catégories de collectivités territoriales existantes (communes, départements, territoires d’outre-mer) et précise que «toute autre catégorie de collectivité territoriale est créée par la loi». Les lois de décentralisation vont avoir pour effet de créer un nouvel échelon de collectivité locale : la Région.

Votée en première lecture à l’Assemblée nationale dès le mois d’août 1981, la loi promulguée en mars 1982 a pour titre «loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ».

Au terme d’une période de transition, jusqu’à l’élection au suffrage universel direct des conseils régionaux, prévue en 1986, la Région devient une collectivité locale de plein exercice. Le pouvoir exécutif départemental ou régional est transféré du préfet, fonctionnaire de l’État, aux présidents des conseils général ou régional, élus territoriaux. L’article 1er de la loi dispose que «les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus» et prévoit que «des lois détermineront la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, ainsi que la répartition des ressources publiques résultant de nouvelles règles de la fiscalité locale et de transferts de crédits de l’État aux collectivités locales, l’organisation des régions, les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités locales, le mode d’élection et le statut des élus, ainsi que les modalités de la coopération entre communes, départements et régions, et le développement de la participation des citoyens à la vie locale. »

Les tutelles administratives et financières de l’État sur les actes des collectivités territoriales sont supprimées au profit d’un contrôle de légalité a posteriori, exercé par les préfets et les tribunaux administratifs. Les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit. En ce qui concerne le contrôle financier, la loi du 10 juillet 1982 charge les Chambres régionales des comptes, nouvelle catégorie de juridiction, du jugement des comptes, du contrôle des actes budgétaires et de l’examen de la gestion des collectivités et des établissements publics locaux.

16 mars 1986 : première élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux.

La loi du 5 janvier 1988 portant amélioration de la décentralisation précise les interventions économiques des collectivités territoriales et le pouvoir de contrôle budgétaire des Chambres régionales des comptes.

La loi du 13 décembre 2000 confie aux Régions, à partir du 1er janvier 2002, l’organisation des services ferroviaires régionaux de transport de voyageurs et leur financement. Le TER (Transport Express Régional) est constitué par les services ferroviaires régionaux mais aussi par les services routiers effectués en substitution des services ferroviaires. Ils connaissent une importante progression dans les 10 années qui suivent. En 2007, ils représentaient plus de 14 % de l’ensemble du transport ferroviaire en France.

La situation particulière de l’Ile de France qui concentre à elle seule, 60% du trafic ferroviaire national, et l’existence du Syndicat des Transports d’Ile de France, ont retardé l’évolution dans cette Région. Le transfert de la compétence à la Région n’y est intervenu qu’en 2006.

La loi du 22 janvier 2002 confie à l’Assemblée de Corse un large pouvoir réglementaire relatif à l’enseignement, à la langue, la formation, la recherche, la culture et le patrimoine. L’aménagement du territoire, le développement économique, les infrastructures et les transports relèvent désormais d’une compétence partagée entre les collectivités territoriales de l’île.

Le mode d’élection des conseillers régionaux et le fonctionnement des conseils régionaux ont fait l’objet des lois du 10 juillet 1985, du 7 mars 1998, du 19 janvier 1999, et du 11 avril 2003. La loi de 1985 prévoyait, en particulier, une élection au scrutin de liste dans chaque département à la représentation proportionnelle pour une durée de six ans.

Par la loi du 11 avril 2003, on passe d’un scrutin de liste à un tour à la représentation proportionnelle à un scrutin de liste majoritaire à deux tours. La loi du 11 avril 2003:

  • rehausse les seuils de voix nécessaires pour participer au second tour et à la répartition des sièges ;
  • crée des sections départementales au sein des listes régionales afin de rapprocher les élus des citoyens;
  • impose une alternance stricte des candidats de chaque sexe sur les listes pour favoriser la parité.

Portée par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (promulguée le 13 août 2004) relative à l’organisation décentralisée de la République reconnaît aux Régions un statut de collectivité territoriale de plein droit, à l’instar des communes et des départements. C’est l’acte II de la décentralisation. Ses grands principes sont:

  • Subsidiarité. « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », même si le mot n’est pas utilisé le principe de subsidiarité est reconnu comme mode d’élaboration de la décision administrative. Proximité ensuite, les collectivités territoriales «  disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », par ailleurs ; acquière valeur constitutionnelle la règle selon laquelle «  aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre ». Cette règle est à concilier avec la notion dite de « chef de file » pour l’exercice de compéteences partagées entre plusieurs collectivités territoriales.
  • Expérimentation : un droit à expérimentation est reconnu pour les collectivités territoriales. Elles  peuvent, lorsque la loi ou le règlement l’a prévu, “déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».
  • Autonomie financière : La Constitution reconnait aux collectivités territoriales une liberté des dépenses, encadrée par la loi. Les collectivités territoriales se voient reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie du produit de l’impôt. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux.  Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.
  • Participation populaire : les électeurs de chaque collectivité territoriale bénéficient d’un droit de pétition et peuvent être consultés par référendum.

La loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006 autorise l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985. Cette charte a pour objectif de définir des normes européennes communes pour garantir les droits des collectivités locales.

Les principales dispositions de ce texte prévoient l’obligation de donner un fondement légal à l’autonomie locale, au rôle des conseils élus et à la consultation des citoyens. Il définit également la nature et l’étendue des compétences des collectivités locales, les conditions de l’exercice d’un mandat électoral local, les garanties concernant les ressources financières, qui doivent être suffisantes.

La loi de finances pour 2010 supprime la taxe professionnelle, l’un des 4 impôts locaux perçus par les collectivités territoriales. Il lui est reproché de pénaliser les secteurs qui demandent le plus d’investissements et qui subissent une forte concurrence internationale. Pour les Régions, la taxe est remplacée par une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), et par un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), A compter de 2011, les Régions perçoivent 25% de la CVAE et une partie de l’IFER.

Cette réforme a considérablement diminué l’autonomie fiscale des Régions. Le seul impôt modulable qui leur reste est la fiscalité des cartes grises. La fiscalité ne représente plus, en moyenne, que 7 à 8 % des budgets des Régions, le reste correspondant à des dotations budgétaires de l’Etat.

Sous l’impulsion du Président Nicolas Sarkozy, le Parlement adopte, le 16 décembre 2010, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales visant à renouveler l’architecture institutionnelle locale. Ce texte suscite de vives oppositions entre le Sénat et l’Assemblée Nationale et sera finalement adopté de justesse après un passage en Commission Mixte Paritaire.

L’objectif affiché consiste à remédier aux défauts de l’organisation territoriale résultant d’une évolution décentralisatrice plus axée sur les transferts de compétences que sur les modifications de structures. Des dispositions visent au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée : la métropole. Le conseiller territorial, qui exercera un mandat unique, est appelé à siéger à partir de 2014, pour six ans, alternativement dans les conseils régionaux et généraux. A partir du 1er janvier 2015, les Régions et les Départements ne pourront plus intervenir que dans le cadre des compétences fixées par la loi alors que la clause de compétence générale est maintenue en ce qui concerne les Communes.

Le 27 juillet 2011, la loi relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique est promulguée. Le texte met en œuvre l’évolution institutionnelle souhaitée par les électeurs guyanais et martiniquais qui ont choisi, le 24 janvier 2010, la création d’une collectivité unique qui exercera à la fois les compétences jusqu’alors dévolues au Département et à la Région. Les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique naissent le 1er janvier 2016.

Pas encore entrée en vigueur, la réforme des collectivités locales de 2010 fait l’objet de nouveaux débats lors de la campagne présidentielle de 2012 : plusieurs candidats, dont François Hollande, se prononcent en faveur de l’abrogation du conseiller territorial en cas de victoire. Dans un discours le 3 mars 2012 à Dijon, le futur président propose « une nouvelle étape de la décentralisation ». Il s’engage notamment à donner aux Régions un pouvoir réglementaire et la gestion des fonds européens. Le lancement de l’Acte de décentralisation est confirmé par le nouveau Premier ministre Jean-Marc Ayrault dans son discours de politique générale le 3 juillet 2012. Le lendemain, l’Association des Régions de France présente un programme complet pour réussir cette réforme au moyen « une loi-cadre de régionalisation » en cinq volets : réformer l’Etat, régionaliser la France, libérer les initiatives, clarifier les compétences, remettre à plat les finances locales.

Le 12 septembre 2012, lors d’une réunion avec le Président de la République, le Premier Ministre et la moitié du gouvernement, l’Etat et Régions de France signent quinze engagements pour la croissance et l’emploi. Parmi ces engagements, l’Etat s’engage à confier la gestion des fonds européens aux Régions.

Devant la complexité du projet de loi sur la décentralisation (près de 130 articles) et les blocages, le Premier Ministre Jean-Marc Ayrault décide le 2 avril 2013 de découper le texte de la réforme en trois parties. La première partie sera consacrée aux grandes métropoles Paris, Lyon et Marseille, mais aussi aux grandes villes. La deuxième partie concernera les Régions, et une troisième la solidarité territoriale (Départements, Communes et Intercommunalités).

Le 10 avril 2013, la Ministre de la Réforme de l’État Marylise Lebranchu présente en Conseil des ministres, les trois projets de loi baptisés “lois de décentralisation et de réforme de l’action publique”. Ce découpage modifie profondément l’architecture du projet et rallonge le calendrier parlementaire.

Le premier texte, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), est promulgué le 27 janvier 2014. La loi rétablit la clause générale de compétence pour les Régions et Départements (elle disparaîtra finalement en 2015). Elle clarifie les conditions d’exercice de certaines compétences des collectivités territoriales. La Région devient ainsi chef de file pour le développement économique, les aides aux entreprises, les transports, la biodiversité, la transition énergétique, l’agenda 21.

Loi relative à l’élection des conseillers

Le 17 mai 2013, la loi organique et la loi ordinaire relatives à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral est promulguée. La loi ordinaire supprime le conseiller territorial. Les élections régionales initialement prévues en mars 2014, sont repoussées à 2015.

Dans une tribune publiée dans la presse régionale du 3 juin 2014, le Président François Hollande présente son projet de réforme territoriale. Il propose un renforcement des Régions dont le nombre devrait passer de 22 à 14 en France métropolitaine et dont les responsabilités devraient s’accroître.

Le Premier ministre Manuel Valls annonce la présentation de deux projets de loi au Conseil des ministres du 18 juin : un premier texte devrait redéfinir la carte des Régions et reporter les élections régionales et départementales en novembre ou décembre 2015 (au lieu de mars 2015), le deuxième doit préciser les compétences des collectivités territoriales et des intercommunalités.

Le 17 décembre 2014, le Parlement adopte définitivement la nouvelle carte de France à 13 Régions en métropole.

La loi du 5 mars 2014 a permis un nouveau transfert de compétences aux Régions, pour en faire de véritables autorités organisatrices en matière de formation professionnelle. Ces compétences sont désormais inscrites dans le Code du Travail qui précise que les Régions sont chargées “de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle”.

Promulguée le 7 août 2015, la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) confie de nouvelles compétences aux Régions et redéfinit les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale. Il s’agit du troisième volet de la réforme des territoires, voulue par le président de la République, après la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et la loi relative à la délimitation des régions.

La loi du 16 janvier 2015 dessine une nouvelle carte des Régions métropolitaines, avec regroupement de certaines d’entre elles, afin d’en diminuer le nombre et de donner aux nouvelles Régions ainsi créées une taille équivalente à celle de la plupart des Régions des autres pays européens. En revanche, leurs moyens ne sont pas accrus par cette réforme.

Le CVAE et les Régions

Lors du 11e Congrès de l’ARF, le 26 juin à Rouen, la ministre de la Décentralisation, Marylise Lebranchu, annonce l’octroi en 2017 aux Régions de 50% des recettes de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), contre 25% jusque là. Cela représentera une ressource supplémentaire estimée à 3,9 milliards d’euros.

Depuis le 1er janvier 2016, la nouvelle carte des Régions est en vigueur sur tout le territoire. Le nombre de Régions métropolitaines est passé de 22 à 13. La Guyane et la Martinique sont désormais des collectivités uniques.

Plateforme Etat-Régions

Mercredi 30 mars 2016, Manuel Valls, Premier Ministre, et Philippe Richert, Président de l’Association des Régions de France, ont cosigné une plateforme Etat-Régions afin d’impulser ensemble une nouvelle dynamique pour l’emploi et le développement économique. La signature de cette Plateforme commune décline concrètement les lignes de partage, les complémentarités entre l’Etat les Régions, et favorise le droit aux expérimentations locales pour être plus efficace en matière de lutte contre le chômage.

Dans la perspective du Projet de loi de finances 2017, le principe de redonner davantage d’autonomie fiscale aux Régions a également été acté.